一、基本案情

　　涉案土地为中原区航海西路办事处闫垌村第三村民组（以下简称第三村民组）集体所有土地，面积12612平方米。

1992年11月30日，中原区计划统计局中原区分局向第三村民组下发中原计统（1992）第101号关于下达农村集体固定资产投资计划的通知文件（以下简称101号文），同意第三村民组自筹资金在涉案土地新建豫星厂。1993年3月，豫星厂经市工商局中原分局批准核发营业执照，负责人弓中兴，经济性质个体工商户。1995年11月，豫星厂与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积126l2.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。后闫垌村三组与豫星厂对土地权属发生争议。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议后，又提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。

　　二、案件审理主要情况

（一）1996年12月25日，市政府为豫星厂颁发涉案的郑国用（1996）字第3483号国有土地使用证。2006年12月，第三村民组以该证是与豫星厂决定共同采取欺骗手段，未如实登记所至，申请撤销该证，12月28日，市政府作出了4号处理决定，决定注销（1996）字第3483号国有土地使用证。豫星厂不服，向省政府申请复议，经复议，省政府维持该行政处理决定后，豫星厂向市中院提起行政诉讼。2007年11月10日，市中院作出一审判决：维持市政府〔2006〕4号行政处理决定。豫星厂不服，提起上诉。

（二）2008年6月16日，省高院作出（2008）豫法行终字第00017号行政判决书：驳回上诉，维持原判。豫星厂不服提出申诉。后经省高院2010年5月和2013年2月两次再审，均驳回豫星厂的诉讼请求，维持原判。豫星厂仍不服，申诉至最高人民法院。2014年4月28日，最高人民法院（2013）行监字第327号行政裁定书决定提审该案。

（三）2016年4月18日，最高人民法院作出（2014）行提字第 21号行政判决书：撤销郑州中院一审、省高院二审和两次再审行政判决，确认郑州市政府作出的郑政行政处〔2006〕4号行政处理决定，即“关于注销（1996）字第3483号国有土地使用证的决定”违法。

三、最高人民法院对本案争议问题的认定

（一）关于豫星调味品厂获取涉案土地使用证的资格问题

最高人民法院认为，郑州市政府当年在补偿安置未予落实的情形下，给作为个体工商户的豫星调味品厂颁发土地性质为“划拨”的涉案国有土地使用证，不符合政策要求，属于错误颁证。因此，对豫星调味品厂主张其符合当时颁证条件的申请再审理由不予支持。

（二）关于4号决定的合法性问题

最高人民法院认为，郑州市政府作出的4号决定虽有法律上的授权依据，但以被诉行政行为合法性审查的标准来衡量，至少还有两个明显问题：一是4号决定将错误登记和颁证完全归因于豫星厂和闫垌村三组的“欺骗手段”，却对行政机关审查不严的问题隐而不提，事实认定有误；二是4号决定剥夺了豫星厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府即未事前告知豫星厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。因此，郑州市政府作出的4号决定事实认定有误、程序明显不当，被诉行政行为构成违法。

（三）关于选择何种方式判决的问题

    最高人民法院认为，4号决定违法，依法本应判决撤销，并责令郑州市政府重新作出处理，但综合权衡公共利益和个体利益全面保护的需要，依法作出确认4号决定违法但不撤销的判决。另最高院的判决书还载明：至于豫星调味品厂是否存在信赖利益以及应当如何予以弥补的问题，由于该厂并未就此提出诉讼请求，不属于本案审理范围，可由郑州市政府在本案判决后组织调查并作出相应的处理。

四、行政执法中应当注意的问题　　

最高人民法院已将本案作为行政审判典型案例之一，经对该案认真分析总结，行政机关在行政执法中应当注意以下问题：

一要熟练掌握相关政策、法律。行政机关执法人员不仅要掌握本部门执行的相关法律，还要及时掌握相关政策，这是做好行政执法的基本前提。对涉及行政执法的相关政策，行政机关要组织认真学习，掌握制定政策的背景、目标和执法中应当注意的问题，只有这样，才能确保行政执法的合法性和合理性。

二要强化行政执法中的审核责任。审核相关材料是做好行政执法的基本功。行政执法中，执法人员要对相关证据材料认真审核，去伪存真，决不能马虎大意。执法人员的任何疏忽都会埋下隐患，给当事人造成难以挽回的损失。豫星厂案就是一个典型案例，行政机关执法人员要以此为戒，切实强化审核责任，提高执法水平。

三要充分听取当事人的陈述申辩。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二、第四十一条之规定，行政机关作出行政处罚前必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，若行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。据此，行政机关在作出其他行政行为前，也要参照行政处罚的程序要求，履行告知和复核程序，告知程序保证行政相对人的知情权，复核程序则保证行政相对人的参与权。只有这样，才能符合正当程序的要求，最大限度地减少违法行政的产生。

四要保护当事人的信赖利益。诚实信用原则是依法行政的基本要求之一，行政机关在决定撤销已作出的执法行为之前，要充分考虑行政相对人基于行政行为已经获得的合理利益，必须给予合理的补偿，而不能仅撤销行政行为，不给予合理的补偿。